La ejecución urbanística en Cataluña

Una propuesta para el desarrollo de la oferta de suelo para la política de vivienda

La falta de suelo es uno de los factores que dificulta el normal desarrollo de las políticas de vivienda, ya que, sin suelo todas están condenadas al fracaso. Para cuantificar el déficit de suelo actual y la proyección de las necesidades en los próximos 25 años se hace referencia al Pla Territorial Sectorial d’Habitatge de Catalunya -2024 (PTSH), aprobado por el decreto 408/2024 de 22 de octubre.

La Generalitat de Catalunya ha puesto en marcha el Pla 50.000, una iniciativa estratégica que prevé la construcción de 50.000 nuevas viviendas públicas hasta el año 2030. El acuerdo de gobierno de la Generalitat, 225/2024, de 15 de octubre se propone, como primer objetivo, movilizar la edificación de solares de protección oficial disponibles para construir viviendas de alquiler social. El 28 de febrero de 2025, se ha creado un registro de «Reserva pública de solares». En este registro se pueden inscribir solares de titularidad pública disponibles y que harán posible iniciar de forma inmediata las primeras fases del plan.

Esta iniciativa, de movilización urgente de recursos, no evita la necesidad de activar la ejecución urbanística para alcanzar los objetivos declarados en el Pla 50.000 con horizonte 2030 y en el PTSH para los próximos 25 años.

Para garantizar los solares necesarios a medio y largo plazo, es el momento oportuno para complementar las medidas de urgencia anunciadas con:

Una revisión crítica de los procedimientos de ejecución urbanística establecidos en La ley de Urbanismo de Catalunya y en su reglamento[3], abordando el estudio de estos procedimientos con el objetivo de identificar propuestas y recomendaciones para simplificar y hacer más eficiente el sistema para que sea capaz de resolver, mediante los instrumentos ordinarios de gestión, las necesidades de suelo de la dinámica urbana futura.

Una intervención contundente de la administración en el mercado, para desarrollar suelos residenciales que aporten los solares necesarios para las 50.000 viviendas previstas. No se propone la ejecución por expropiación sino por cooperación, para producir conjuntamente solares de promoción pública y suelo privado, en actuaciones de tamaño adecuado para integrarse en el tejido urbano preexistente, con garantías de no segregación espacial ni social.

Como resultado del análisis de los procesos de ejecución urbanística se hacen unas propuestas para mejorar el seguimiento y actualización de los programas de actuación municipal, simplificar y abreviar la tramitación del sistema de compensación y la gestión de las reservas de solares para viviendas de protección oficial (HPO)[4].

El desequilibrio actual de oferta del mercado de suelo urbanizado puede atribuirse a la falta de seguimiento y actualización de los programas de actuación municipales. La responsabilidad es, en primer lugar, de la administración municipal, por no mantener actualizado su programa de actuación urbanística o no exigir su cumplimiento. Al incumplimiento de la administración municipal hay que añadir la falta de seguimiento por las comisiones territoriales, a las que la LU atribuye la facultad de intervenir en caso de incumplimiento municipal. En torno al seguimiento y actualización de los programas de actuación municipales se hacen las primeras recomendaciones de este documento.  En primer lugar, se propone la urgente revisión de los programas de actuación del planeamiento general vigente para proceder a su actualización y la creación de un inventario de suelo en ejecución, de acceso público, que complemente la información disponible en el registro de planeamiento urbanístico de Catalunya(Registre de Planejament Urbanístic de Catalunya, RPUC). Este inventario deberá aportar transparencia al mercado, informando a los promotores inmobiliarios de la ubicación de la oferta de suelo y de su disponibilidad a corto plazo. De forma complementaria es necesario establecer un procedimiento de revisión de los programas urbanísticos municipales o su agenda, de obligado cumplimiento por los ayuntamientos. Se recomienda, adicionalmente, establecer la obligación de revisar los programas urbanísticos municipales, al inicio de cada mandato municipal, con el fin de incorporar al programa de gobierno las medidas necesarias para su cumplimiento.

Siguiendo con la revisión de los procedimientos de ejecución, cabe señalar la confusa regulación del sistema de compensación y la redundante tramitación administrativa de lo que la LU denomina documentos de gestión (estatutos de la junta, bases de actuación, proyecto de reparcelación, etc….).

Los trámites de constitución de la junta y los trámites de aprobación de los instrumentos de gestión resultan drásticamente simplificados y abreviados si se establece la obligación de los propietarios de adherirse a la junta de compensación si quieren participar en la reparcelación, lo que permite la unificación de los actuales sistemas de compensación básica y concertada.

La LU contempla la inclusión en la reparcelación de todas las fincas de la unidad de actuación y, por tanto, su obligación de participar en las obras de urbanización. Es difícil entender la razón por la que, si la finca está sometida necesariamente a las decisiones de la junta de compensación, su propietario se abstenga de ejercer su derecho a participar como socio.

Se propone incorporar a la compensación un contrato de concertación como documento obligatorio, previsto actualmente únicamente para el caso de juntas de compensación con representación minoritaria. La utilidad de este documento, a firmar entre la junta de compensación y la administración actuante, en el trámite de aprobación del proyecto de reparcelación, es establecer el compromiso de colaboración público-privada en el momento de la transición entre el planeamiento y la ejecución. El contrato de concertación puede jugar un papel clave en la adquisición de las parcelas de reservas obligatorias para la promoción de vivienda protegida.

El artículo 57 de la LU impone la reserva obligatoria para vivienda protegida del 40% de la edificabilidad residencial en todas las unidades de actuación. Este artículo no hace distinción entre los diferentes tipos de promociones protegidas posibles, establece un porcentaje fijo de reservas sin considerar las necesidades específicas de cada emplazamiento y no propone al promotor un modelo de gestión de estas reservas, ignorando que una parte mayoritaria, la que se destine a alquiler social, debe ser adquirida inevitablemente por la administración.

Proponemos en primer lugar, que el informe preceptivo de la comisión de urbanismo para la tramitación del planeamiento derivado incorpore un informe de adecuación al PTSH para modular las reservas, especificando el número de viviendas a reservar para cada una de las modalidades de protección oficial, para su venta a promotores o para ser objeto de promoción pública.

En segundo lugar, se propone un contrato de concertación específico para la adquisición de reservas para vivienda protegida, para que la administración actuante pueda aportar fondos a la urbanización del sector sin incorporarse a la junta como empresa urbanizadora, obteniendo en pago parcelas destinadas a estas reservas. Para poner en marcha estos contratos de concertación hay que definir en el reglamento de la LU la metodología a seguir para el cálculo del valor de adquisición y su financiación debe estar prevista en los capítulos presupuestarios de la administración actuante o directamente en los presupuestos de la Generalidad de Cataluña, destinados a la adquisición de suelo para las promociones públicas de vivienda.

En consecuencia, los contratos de concertación para la adquisición de reservas ara vivienda protegida, se tramitarán para ser aprobados definitivamente por la comisión de urbanismo correspondiente, a los efectos de validar el valor de adquisición aplicado y contabilizar el gasto de adquisición de reservas en el presupuesto de vivienda. Los solares para los planes de vivienda son adquiridos por la administración actuante con cargo a los presupuestos de vivienda, al precio que resulte de aplicar los procedimientos de la LU para la entrega de parcelas urbanizadas en pago de obras de urbanización.

La reforma de los procedimientos que hemos propuesto en este documento requiere un tiempo para ponerse en práctica y alcanzar los resultados deseados. Los solares disponibles en los cinco años del Plan deben sumar una capacidad de más de 50.000 viviendas.  Según las primeras estimaciones de la Generalitat, en el registro de «Reserva pública de solares» se pueden inscribir, en las primeras convocatorias, solares para unas 20.000 viviendas. Esta reserva de solares de titularidad pública aporta solares los primeros años del Plan y permite ganar el margen de tiempo necesario para la ejecución y edificación de sectores de nueva urbanización.

Para preparar el suelo necesario en sectores de nueva urbanización se propone que la iniciativa pública intervenga contundentemente en el mercado para impulsar y coordinar, por cada uno de los años de vigencia del Pla 50.000, la redacción de un Plan director de delimitación de sectores de urbanización prioritaria (PDUP).

Como organismo autónomo de la Generalitat, el INCASOL (Institut Català del Sòl) es el ente adecuado para desarrollar los sectores de urbanización prioritaria (SUP), como administración actuante. Los SUP se ubicarán en las áreas de demanda fuerte y acreditada tipo 1, definidas en el PTSH, en un total de 100 municipios. Cada PDUP desarrollará 20 sectores de urbanización prioritaria, con un total de 300 Ha y una capacidad para 15.000 Viviendas, de las que se destinarán 9.000 unidades (el 60%) para las diferentes modalidades HPO. La entrega de las viviendas de cada PDUP, a pesar de la aceleración de trámites y reducción de los plazos de ejecución, se producirá en el mejor de los casos 45 meses después de su inicio. El calendario previsto para el conjunto del programa muestra que, sólo los tres primeros programas anuales (2015, 2016 y 2017) entregarán las viviendas antes del año 2031.

Con los solares obtenidos de la reserva publica de solares (20.000 viviendas), las obtenidas en sectores desarrollados de nueva creación (3x 9.000 = 27.000 Viviendas) y los sectores desarrollados por iniciativa privada, en función del éxito de las reformas legales introducidas, se alcanzará el volumen de solares suficientes para cubrir las necesidades del Pla 50.000.

Conclusiones

Este documento propone dedicar una parte de los recursos presupuestarios asignados a los planes de vivienda a la adquisición de los solares necesarios para su promoción, al precio que resulte de aplicar los procedimientos de la LU para la entrega de parcelas urbanizadas en pago de obras de urbanización. Para la obtención de este suelo en sectores de nueva urbanización, se estima un presupuesto inferior al 20% de los recursos a movilizar para su posterior edificación.

De este modo, las reservas obligatorias de suelo dejan de ser una carga urbanística que dificulta el normal desarrollo de los sectores en ejecución y la propiedad pública del suelo permite desarrollar la política de vivienda, mediante promoción directa con recursos presupuestarios o incorporar en parte al sector privado en el papel de promotor/operador de viviendas protegidas, como concesionarios de uso del suelo público.

Facilitar el suelo en concesión o derecho de superficie, por sí solo puede no ser suficiente para que los modelos financieros de las futuras promociones de viviendas en alquiler social sean lo suficientemente estables y viables para resultar atractivos a los posibles inversores. Para que la colaboración público-privada tenga éxito, es necesario que confluyan una serie de condiciones adicionales. La Generalitat, por ejemplo, tiene previsto subvencionar el alquiler de las viviendas que resulten del Registro de Reserva Pública de Solares, para que se puedan alquilar a precio asequible a los segmentos de población que lo requieran. Por otra parte, propone diferir 28 años el pago del canon por el derecho de superficie sobre el suelo cedido.

No existe un único modelo contractual que resuelva este asunto, sino que existe un gran abanico de posibilidades que cabe explorar y particularizar en cada caso concreto. Fuera del alcance del presente documento, se recomienda llevar a cabo un análisis práctico, que desemboque en la preparación de un modelo genérico de pliego de condiciones concursal, e identificar los instrumentos financieros aplicables a este tipo de promociones de alquiler social.

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[3] Las referencies a la Ley urbanística y su reglamento tal y como dice el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña (LU) aprobado por el decreto legislativo 1/2010 de 3 de agosto y el Reglamento de la Ley (RLU) aprobado por el decreto 305/2006 de 19 de julio.

[4] Se mantienen las siglas HPO, que corresponden en catalán a “Habitatges de protecció oficial”, para resaltar que nos estamos refiriendo a la legislación catalana en esta materia.